In de wiki verontreinigd grondwater komen de verschillende mogelijkheden voor het omgaan met dieper gelegen verontreinigd grondwater aan de orde. Vanuit een gebiedsgerichte benadering gaat het hierbij achtereenvolgens om:
Deze wiki pagina behandeld de clustergerichte aanpak.
Probleemstelling
Het binnen de Wet bodembescherming (Wbb) gehanteerde uitgangspunt dat er bij sanering altijd een relatie bestaat tussen de verontreinigingsbron en de grondwaterpluim komt steeds meer onder druk te staan. Dit is met name het geval in en rond het stedelijke gebied. Het komt doordat de verontreiniging van het grondwater in deze gebieden regelmatig zo omvangrijk en complex is, dat:
- individuele grondwaterpluimen niet meer zijn te onderscheiden;
- een aanpak van individuele pluimen feitelijk niet meer mogelijk is;
- en/of de aanpak financieel niet haalbaar is.
Ook is het zo dat, naarmate de tijd verstrijkt, de directe relatie tussen veroorzaking en veroorzaker enerzijds en de aansprakelijkheid voor (de schade als gevolg van) deze verontreiniging anderzijds zwakker wordt. In veel situaties is dit causale verband al niet meer (volledig) te leggen en kan sanering van de pluim op kosten van de veroorzaker niet meer (geheel) worden afgedwongen. Omdat een diepe grondwaterverontreiniging de bestemming en het gebruik van de bovengrond vaak (nog) niet direct belemmert, bestaat er bij marktpartijen nauwelijks tot geen belangstelling om dit type verontreiniging aan te pakken in het kader van ruimtelijke ontwikkeling en maatschappelijke dynamiek.
Dit heeft als gevolg dat de in het vorige hoofdstuk beschreven gevalsgerichte benadering in de praktijk vaak niet haalbaar blijkt en dat er (voorlopig) niets gebeurt. Dit speelt in het bijzonder als het gaat om een relatief groot gebied en er sprake is van meerdere grondwaterpluimen die elkaar kunnen beïnvloeden. De mogelijke risico’s hiervan zijn:
een aantasting van de strategische grondwatervoorraden en een (directe) bedreiging van drinkwaterwinningen;- belemmeringen bij het gebruik van de ondergrond en van het grondwater, bijvoorbeeld voor duurzame energiewinning en/of energieopslag;
- toenemende belemmeringen bij het gebruik van de bovengrond, bijvoorbeeld door gebruiksbeperkingen en extra bouwkosten of stagnatie bij nieuwe ontwikkelingen en/of bouwplannen.
Voor deze situaties is het daarom gewenst de problematiek van de diepere grondwaterverontreinigingen in een groter verband te plaatsen en te bezien vanuit de mogelijkheden van het gebied waarin ze aanwezig zijn. Een geclusterde aanpak, in samenhang uitgewerkt en uitgevoerd met andere inrichtingswerkzaamheden in het gebied, biedt dan meer mogelijkheden.
Doelen van clustergerichte aanpak
De doelen van een clustergerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen zijn gericht op het in afdoende mate tegengaan van de aanwezige (milieuhygiënische) risico’s voor het gebied waarin deze grondwaterpluimen zich bevinden. In termen van de Wbb kan worden gesteld dat voor de pluimen wordt toegewerkt naar een stabiele eindsituatie voor het samenhangende totaal van aanwezige verontreinigingen. Met verantwoordelijke en belanghebbende partijen worden over de aanpak van de grondwaterpluimen afspraken gemaakt.
Uitgangspunt is een ‘totaaloplossing’ én een op billijkheid gebaseerde eigen bijdrage in de kosten. De uitdaging is om partijen met een belang in de ontwikkeling van het gebied, zowel wat betreft de bovengrond als de ondergrond, te motiveren deze ontwikkelingen ter hand te nemen. Dit vanuit het besef dat daarmee ook een oplossing moet worden geboden voor de aanwezige diepere grondwaterproblemen. Het gebied waarbinnen de grondwaterpluimen aanwezig zijn, wordt actief gemonitord om de effectiviteit van de maatregelen te kunnen beoordelen en ten behoeve van (bij)sturing ervan. 
Clustergerichte aanpak:
- Saneren van bronnen in bovengrond (gefaseerd gescheiden van ondergrond).
- Gezamenlijke aanpak pluimen (rekening houdend met aanpak bronlocaties en afgestemd op bestaande functies, voorgenomen ontwikkelingen, ontwikkelingspotenties en kansen).
- Monitoring gericht op verspreiding (rest)verontreiniging pluimgebied en PoC’s.
Vigerend beleid en ontwikkelingen
Een van de vier strategische doelstellingen van het bodemsaneringsbeleid is dat saneringsmaatregelen worden ontworpen vanuit een integrale aanpak van een aanwezige verontreiniging. Bovengrond en ondergrond dienen in dit kader in hun onderlinge samenhang te worden beschouwd én in samenhang met geplande ontwikkelingen van het gebied waarin de verontreiniging zich bevindt. Dit beleidsprincipe heeft in de praktijk al wel een doorvertaling gekregen naar de sanering van verontreinigingen in de bovengrond (de bronlocaties). Het wordt echter nog maar (zeer) beperkt toegepast op de verontreinigingen in de ondergrond, ondanks dat dit onderscheid in het beleid ten aanzien hiervan niet is gemaakt.
Mogelijkheden vanuit wettelijk kader
De Wbb biedt in zijn huidige vorm bepaalde mogelijkheden om tot een flexibele uitvoering van bodemsanering te komen, indien verantwoordelijkheden eenduidig zijn vastgelegd. Voorbeelden zijn de verruiming van de mogelijkheden voor deelsaneringen, de mogelijkheden voor gefaseerde saneringen en het clusteren van meerdere dicht bij elkaar gelegen gevallen van verontreiniging bij saneren. Een gefaseerde sanering biedt in principe de mogelijkheid om de aanpak van bronlocaties in de bovengrond te scheiden van de dieper gelegen grondwaterpluimen in de ondergrond.
Zie verder mogelijkheden clusteraanpak vanuit wettelijk kader
Mogelijkheden vanuit belangen
De mogelijkheden voor een clusteraanpak worden in belangrijke mate bepaald door de aard van de dynamiek binnen een gebied en het daarmee samenhangende ambitieniveau, het financieel-economisch draagvlak en het maatschappelijk en politiek draagvlak. Als deze aspecten worden gecombineerd de aard en omvang van aanwezige verontreinigings-situaties én het gebied waarbinnen deze zijn gelegen dan kan een indeling worden gemaakt die in het naast gelegen figuur wordt weergegeven.
Zie verder mogelijkheden clustergerichte aanpak vanuit belangen
Inhoudelijke uitwerking
Voor een clustergerichte en/of gebiedsgerichte aanpak van verontreinigd grondwater kunnen we in principe drie typen strategieën onderscheiden:
-
Een inductieve strategie, waarbij vanuit de gevalsbenadering op basis van de Wbb wordt getracht om tot een oplossing voor verontreinigde grondwaterpluimen in een heel gebied te komen.
-
Een intermediaire strategie waarbij mede met behulp van alternatieve planfiguren wordt getracht om vormen van grondwater benutting te stimuleren, die tevens als beheersmaatregel voor grondwaterverontreiniging dienst kunnen doen.
-
Een deductieve strategie, waarbij gebiedsgericht beheer wordt gebaseerd op gebiedsgerichte wet- en regelgeving.
Zie verder inhoudelijke uitwerking clustergerichte aanpak
Organisatorisch kader
Vanuit organisatorisch oogpunt zijn meerdere modellen te onderscheiden om op tot een gebiedsgerichte aanpak op basis van clustering van grondwaterpluimen te komen:
- Het juridisch en financieel afwikkelen van alle individuele gevallen in een gebied en het vervolgens onderbrengen van de uitvoering van (het grondwaterdeel van) deze gevallen in een gebiedsgerichte aanpak.
- Het creëren van een bestuurlijk-juridische en financiële raamconstructie voor een gebied en het vervolgens binnen dit raamwerk successievelijk afwikkelen van individuele gevallen.
- Een combinatie van beide modellen.
Zie verder organisatorisch kader clustergerichte aanpak
Financieel kader
Bij de clustergerichte benadering worden financiële middelen door meerdere partijen vanuit verschillende invalshoeken ingezet. Het betreft:
- veroorzakers van mobiele verontreinigingen;
- eigenaren/erfpachters van (bron)percelen met mobiele verontreinigingen;
- initiatiefnemers en belanghebbenden bij economische en ruimtelijke ontwikkeling, zowel publiek als privaat;
- publieke middelen vanuit de Rijksbegroting voor bodemsanering.
Het combineren van deze financieringsstromen in het kader van bodemsanering is niet nieuw. Het gebeurt op dit moment al regelmatig bij bodemsanering uitgevoerd binnen ontwikkelingsprojecten. Wel brengt de gebiedsgerichte dimensie een aantal extra complicaties met zich mee.
Het in de vorige paragraaf genoemde organisatiemodel 1 is vanuit de financiële optiek relatief ‘eenvoudig’ omdat de gebiedsgerichte aanpak de resultante is van een gevalsgerichte afwikkeling (in juridisch en financieel opzicht) van alle afzonderlijke verontreinigingssituaties. Op elk geval wordt dus in principe het gewone juridisch en financieel instrumentarium toegepast inclusief de staatssteunbepalingen. Na overdracht van de gevallen aan de initiatiefnemer onder gelijktijdige afkoop van verplichtingen en vrijwaring, kan deze vervolgens de grondwaterbeheersing gebiedsgericht vormgeven en vanuit de verkregen middelen financieren. De initiatiefnemer bij de voorbereiding moet dan ook de eigen financiële bijdrage en die van de provincie/VROM in het kader van de WSV/Wbb regelen. Daarbij wordt in het algemeen een onderscheid gemaakt tussen het inrichten (dat wil zeggen saneringsmaatregelen of het aanleggen van IBC-voorzieningen) en het beheer (het inregelen en de nazorg). In het kader van de WSV/Wbb is de afkoop van lange termijn (nazorg)verplichtingen in het algemeen niet mogelijk. Deze blijven dus onderdeel uitmaken van de betreffende ISV/Wbb budgetten. Voor organisatiemodel 2 uit de vorige paragraaf kan de financiering op verschillende wijzen worden vormgegeven:
a. Het creëren van een algemeen kader en het daarbinnen één voor één afwerken van alle verontreinigingen op een gevalsgerichte basis.
b. Het creëren van een algemeen kader waarbinnen bron- en pluimmaatregelen flexibel kunnen worden geprogrammeerd, rekening houdend met de technische/financiële haalbaarheid, milieuhygiënisch prioriteiten, economische en ruimtelijke ontwikkelingen, enz.
De onder a. genoemde optie lijkt in financieel opzicht op die van organisatiemodel 1 omdat binnen het bredere kader alle gevallen toch individueel worden afgewikkeld, zowel qua sanering van de bron als (de afkoop van) de pluimaanpak. Wel is er een groot verschil in de positie van de initiatiefnemer. Bij model 1 vangt de grondwaterbeheersing pas aan nadat afspraken over alle verontreinigingen zijn gemaakt en bij de onder a. genoemde optie zodra ‘de eerste pluim is overgenomen’. De initiatiefnemer is in deze laatste situatie kwetsbaarder voor de ‘free-rider problematiek’.
De onder b. genoemde optie is wezenlijk anders dan de voorgaande omdat de initiatiefnemer nu de grondwaterbeheersing moet gaan verzorgen, terwijl nog (lang) niet alle bronnen gesaneerd zijn en er als gevolg van calamiteiten ook nog nieuwe kunnen bijkomen. Dit kan alleen maar als er een ‘logische’ initiatiefnemer is, bijvoorbeeld een grotere terreineigenaar/-beheerder. Bovendien moeten de betrokken probleemhebbers ook willen meewerken. De financiering van het grondwaterbeheer kan onder dit soort omstandigheden worden vormgegeven door:
- het per geval (periodiek) afrekenen naar rato van de kosten/risico’s van de betreffende gevallen. Het betreft de kosten/risico’s van het pluimbeheersing en die van nalevering vanuit de bron (gevalsgerichte benadering);
- het omslaan van de kosten en risico’s van gebiedsgericht beheer over alle gebruikers (huurders, eigenaren, erfpachters) van een gebied op basis van een nader te bepalen verdeelsleutel (bijvoorbeeld een vast bedrag per m2 of hectare) en met de mogelijkheid van verrekening op basis van nacalculatie;
- tussenvormen.
Per situatie zullen de verschillende organisatievormen en financieringsvormen in onderlinge samenhang moeten worden beschouwd en beoordeeld op toepasbaarheid en haalbaarheid.
Implementatie
Voorbereidingen voor een clustergerichte aanpak van grondwaterpluimen vinden op dit moment al op diverse plaatsen plaats. Bij de implementatie moet rekening worden gehouden met zeer veel gebiedsspecifieke aspecten die nauwelijks in een algemeen kader zijn te vervatten. Wel kan in algemene zin worden vermeld dat een succesvolle implementatie in belangrijke mate wordt bepaald door de volgende factoren:
- Een adequate informatievoorziening.
- Een goed juridisch raamwerk.
- Eenduidige spelregels.
- Voldoende incentives en/of positieve prikkels.
- Sluitende controlemechanismen.
- Mogelijkheden voor sancties tegen ‘free-riders’.
- Positieve publiciteit en gerichte voorlichting.
Communicatie en draagvlak
Communicatie naar zowel de direct betrokkenen bij de clustergerichte aanpak (de potentiële deelnemers van op te stellen convenanten, e.d.) als indirect betrokkenen (actoren in het gebied waarover het gaat) is van essentieel belang voor het verkrijgen van voldoende draagvlak voor de aanpak. Het afhaken of niet meedoen van een van de direct betrokkenen bij de aanwezige grondwaterverontreiniging kan ertoe leiden dat überhaupt geen afspraken meer te maken zijn. Voor de indirect betrokkenen geldt dat deze waarschijnlijk liever zouden zien dat de verontreinigingsbronnen en -pluimen zo snel mogelijk worden verwijderd. Een goede communicatiestrategie is dan essentieel om duidelijk te maken dat de gekozen gebiedsgerichte strategie voor de aanwezige grondwaterverontreinigingen niet alleen een verantwoord alternatief is, maar in de gegeven omstandigheden op termijn zelfs tot de beste resultaten zouden kunnen leiden. Per situatie moet een gerichte communicatiestrategie worden ontwikkeld.
aanvullende informatie